Calidad

Ley Nº 28858

Ley Nº 28740 Sineace

Reglamento Sineace

La creación de un Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (Sineace) fue dispuesta en el año 2003 por la Ley General de Educación, 28044. En su artículo 16 aparece como una de las funciones de sus órganos operadores evaluar la calidad del aprendizaje, de los procesos pedagógicos y de gestión.

En mayo del 2006, el Congreso aprobó la Ley 28740 que define sus funciones y órganos operadores. Sin embargo su foco principal fue puesto en la educación superior. Debido a ello, la función de evaluación de aprendizajes escolares aparece muy disminuida o virtualmente diluida y las responsabilidades del organismo evaluador de la Educación Básica (IPEBA) quedan limitadas a la acreditación de colegios. Es decir, se crea la figura del Estado acreditando sus propios centros educativos, como si su calidad no dependiera de lo que el propio Estado invierte y hace a favor de ellos o no.

Actualmente se discute un proyecto de Reglamento que podría reforzar esa omisión, de graves consecuencias para el objetivo de mejoramiento de la calidad educativa.

¿PARA COMPROBAR LA CALIDAD EDUCATIVA?

El Sineace fue concebido justamente como un organismo independiente que definiría y especificaría expectativas nacionales de calidad educativa y realizaría evaluaciones externas de procesos y resultados de la educación, además de promover una cultura y práctica de evaluación interna en todas las instituciones educativas del país.

Según la Ley General de Educación, el Sineace tiene como funciones principales la evaluación de la calidad del aprendizaje y de los procesos pedagógicos y de gestión (principal tarea en la educación básica); la acreditación de la calidad de las instituciones educativas públicas y privadas (principal tarea en la educación superior); y la certificación y recertificación de las competencias profesionales.

El Sineace juega un rol central en el establecimiento de estándares de aprendizaje escolar y para la formación docente inicial y continua, así como en la evaluación del grado en el cual esas metas estarían siendo alcanzadas. Es también componente esencial de los cambios que requiere el conjunto de la educación superior.

El Reglamento del Sineace, que el Consejo Nacional de Educación ha analizado, contiene problemas graves que pueden llevar a desvirtuar la razón de ser de esta nueva entidad: mejorar la calidad de la educación peruana mediante una evaluación externa que promueva una mejora continua del sistema. Sobre la base de los planteamientos del Proyecto Educativo Nacional señalamos seis preocupaciones:

• No hay orientaciones respecto a cuáles deben ser los estándares o criterios que orienten las evaluaciones. Si bien la definición de esos estándares debe ser una de las primeras responsabilidades que asuma el Sineace y sus órganos operadores, es necesario que esta reglamentación especifique mejor a qué objetivos deben apuntar tales criterios. Debe quedar sumamente claro, además, que no se trata de requisitos mínimos de apertura y funcionamiento, sino de estándares de calidad de servicio.
• En educación básica se propone evaluar la calidad de las instituciones educativas, pero no se incluye la evaluación de los logros de aprendizaje que ellas obtengan. Se opta por una interpretación literal de uno de los artículos de la ley 28740 cuando la interpretación sistemática de la norma, con-cordada con la LGE, muestra con claridad que la definición de estándares y la evaluación de aprendizajes son consustanciales a la naturaleza del Sineace. La facultad de acreditar a las instituciones de educación básica, a la cual sí se hace referencia en la Ley y en el proyecto de reglamento, no parece ser una función particularmente pertinente, al menos en estos momentos en que un gran número de ellas carecen de los recursos y el apoyo que debería garantizarles el Estado para funcionar con niveles esenciales de calidad.
• La verificación deja de lado una comprobación directa de la calidad sustentada en evidencia objetiva: según el proyecto de reglamento, la evaluación de la entidad evaluadora con fines de acreditación se limita a una revisión de los documentos entregados por la institución evaluada y luego el ente operador está obligado a aceptar esa evaluación sin más trámite. Creemos indispensable modificar este procedimiento de verificación y establecer mecanismos para que el ente operador pueda declarar la nulidad de los procesos que no se ajustan a la verdad de los hechos, así como mecanismos de control o verificación de lo actuado por la entidad evaluadora (Capítulo IV del Proyecto de Reglamento).
• No existe ninguna diferencia entre estar acreditado y no estarlo, pues no se definen consecuencias para quien no lo logra. ¿Puede, por ejemplo, una entidad no acreditada seguir expidiendo títulos? ¿Puede seguir funcionando? Esto no se especifica, siendo más grave aún en el caso de las instituciones formadoras en educación y salud que, según el reglamento, están obligadas a acreditarse. Al no señalarse consecuencias, en realidad, acreditarse deja de ser una necesidad. Por lo tanto, el reglamento debe precisar con claridad tanto los estímulos para quien se acredita como las consecuencias para quien no lo logra. (Título I, Capítulos III y IV del Proyecto de Reglamento).
• No se garantizan mecanismos adecuados de difusión pública de los resultados o la obligación de que las instituciones informen si están o no acreditadas, siendo ésta la principal forma de orientar a la ciudadanía sobre la calidad de las instituciones educativas, así como permitir que ésta ejerza su derecho a vigilar. Por lo tanto, el reglamento debe establecer obligaciones claras de difusión de los resultados de las acreditaciones. (Título I, Capítulos II y III del Proyecto de Reglamento).
• No hay garantías para la constitución de una entidad ágil y técnicamente solvente. No se incluyen, por ejemplo, exigencias de nivel académico e idoneidad profesional para los integrantes de los directorios de los órganos operadores. Estos pueden estar integrados por personas con menores calificaciones que las entidades a las que están llamadas a evaluar, debido a que los requisitos planteados por el reglamento son poco exigentes e imprecisos. Por lo tanto, el reglamento debe elevar los requisitos para quienes integran los directorios de los órganos operadores. Del mismo modo, se burocratiza el sistema creando tres consejos consultivos. No son necesarias más instancias consultivas, lo esencial es que se consulte a los Ministerios de Educación, Trabajo y Promoción del Empleo, al CONCYTEC, a la Asamblea Nacional de Rectores, y al Consejo Nacional de Educación.

Demasiada Oferta: Problema real ¿Función del Sineace?

Es por todos conocido que la proliferación de institutos pedagógicos ha agravado el problema de la calidad y ha saturado el mercado laboral ofertando más docentes de los que se necesitan. He aquí algunas cifras:

• Según el MED, el año 2003 la educación superior no universitaria era impartida en 673 institutos superiores tecnológicos (IST), 354 institutos superiores pedagógicos (ISP) y 39 institutos y escuelas superiores de formación artística.
• Educación sigue siendo la carrera de más oferta en el país y, al mismo tiempo, la menos valorada y con más profesionales desempleados. Según estimaciones, 23.200 estudiantes de pedagógicos egresan al año y otros 6.800 lo hacen de las facultades de Educación de las universidades. Sin embargo, el mercado laboral solo puede atender a 6.000 de todos ellos.
• La Dirección Nacional de Educación Pedagógica confirmó que 81 ISP que no reunieron los requisitos mínimos necesarios para funcionar no pasaron la evaluación nacional realizada entre junio del 2006 y enero del 2007. De este número 52 no cumplían con los requisitos mínimos de infraestructura, grado académico de docentes y herramientas educativas. Los otros 29 se resistieron a pasar la evaluación.
• A diciembre del 2006, 91 universidades del país se encuentran en funcionamiento. Sin embargo, 24 del total aún se encuentran bajo jurisdicción de la CONAFU, es decir que se encuentran en proceso de institucionalización. (fuente: web ANR).
• No obstante, el problema de la sobreoferta de instituciones formadoras y de su funcionamiento irregular, por debajo de los requisitos mínimos que establece la ley, no es competencia del Sineace. Ninguno de sus órganos –creados para evaluar y promover calidad en la formación- debe cumplir esta función reguladora y autorizadora, que corresponde más bien al Ministerio de Educación o a la ANR.

Estándares, Criterios, indicadores y procedimientos de evaluación

Como ya se ha señalado, el reglamento indica que el Sineace establece los estándares, criterios, indicadores y procedimientos de evaluación, pero no se plantean parámetros para definirlos. Sólo hace referencia al requerimiento de evidencia documentaria como fuente para verificar el informe de autoevaluación, lo que es insuficiente y cortaría la potestad de introducir otros criterios. Consideramos que de suma importancia establecer como marco de referencia para la evaluación, a los aprendizajes que se enfatizan en las políticas 5 y 6 del Proyecto Educativo Nacional para la educación básica, así como en los artículos 8º y 9º de la Ley General de Educación.

En materia de educación superior, debe señalarse en el reglamento que dichos estándares de calidad estén articulados con estándares internacionales, pero que también respeten particularidades socioculturales. El Sineace tiene la función de establecer estos criterios, los cuales deben ser elaborados tomando en cuenta los estándares exigidos en los procesos de acreditación en otros países de la región, y que sean homologables a otros criterios utilizados por instituciones internacionales notables con calidad certificada, que sean de carácter objetivo, que no se preste a interpretaciones y que se puedan medir y comprobar. Ahora bien, la necesaria sujeción al cumplimiento de los estándares no tiene que ser obstáculo para considerar experiencias innovadoras o propuestas alternativas desarrolladas por las instituciones y que podrían no estar contempladas dentro de los estándares.

En el Sineace, en el ámbito de la educación superior hay serias debilidades. La acreditación de las instituciones termina basándose en una revisión documental y no en la verificación de evidencias objetivas. La evaluación en base a estándares, además, confunden criterios mínimos de funcionamiento con criterios de calidad. Tampoco hay garantía que los órganos operadores estén conformados por personal idóneo y no por más burocracia.

Problemática

La mejora de la Educación Superior es una corriente mundial y conforme pasan los años va cobrando mayor fuerza. Se busca desde los años 60´s y 70´s, logrando Soluciones Cuantitavas, basándose en la distribución de recursos de acuerdo a la calidad de sus productos, a partir de los 70´s y 80´s se pasa a buscar soluciones cualitativas, toda este corriente se dá en diversos países de Europa y América como respuesta a los siguientes hechos:

• Crecimiento explosivo de los centros de educación superior.
• Demanda de una educación internacionalizada en el mundo global actual.
• Bajo desempeño de los egresados en la industria.
• Iniciativas del estado para dar cuenta de los gastos en la educación superior.
• Preocupación para promover el uso de las "mejores practicas" de las Universidades que destacan.

Desde los 80's existe en el sector empresarial de productos o servicios, una fuerte corriente para adoptar modelos de gestión basados en calidad total, que inciden en la atención al cliente, la mejora continua, el planeamiento estratégico, la gestión participativa y por procesos entre otros. Esta búsqueda de mejorar la competitividad incrementando la eficacia y eficiencia de los procesos, empieza ahora a trasladarse a los centros educativos y hoy en día toda universidad de prestigio tiene incorporado en su cultura organizacional estos términos de calidad total que años atrás estaban reservados solo para las empresas industriales.

Teniendo en cuenta lo anterior los gobiernos de la mayoría de países del mundo, a través de sus leyes de Educación Superior, han decidido la creación de Organizaciones que velan por el desarrollo de la calidad de sus centros universitarios como Institución o como programas de formación profesional en el nivel de pregrado y en el posgrado.

Cuando se habla de Educación superior, universalmente se entiende la educación universitaria y la educación tecnológica. Por esta razón para nuestros fines en la UNI, emplearemos el término Calidad Universitaria.

Conceptos de Calidad

Lo primero que hay que dejar sentado es que calidad significa cosas diferentes para distintas personas, aquí algunos conceptos:

• "Calidad es el conjunto de propiedades inherentes a un producto o servicio, que permiten apreciar sus diferentes cualidades de eficiencia y eficacia, orientada al logro de los objetivos"
• "Calidad es la particularidad de satisfacer las necesidades y expectativas, mejorando el bienestar del cliente, empleando en forma eficaz los recursos de la organización"
• "Calidad es el manejo eficaz de los procesos de una organización, para el desarrollo de la misma, empleando la retroalimentación como un aseguramiento del control"
• "Calidad es el conjunto de métodos estadísticos que permiten comprobar el estado de un producto o servicio, inspeccionando en que condiciones o requisitos están definidos, interviniendo en su importancia o gravedad, y revisando su estado naturaleza, circunstancia y precisión"

Propuesta de concepto de Calidad de la UPT:

• "Conjunto sistemático e integral de elementos que conforman las características de una entidad y le confieren la aptitud para satisfacer los requerimientos o las necesidades explicitas o implícitas que son objeto de sus funciones"

Concepto de Calidad Universitaria

Como no existe una definición clara del concepto de Calidad, bajo un enfoque sistémico podemos determinar que Calidad Universitaria se refiere a los insumos, procesos, productos y resultados que la hacen distinguirse e implica además un proceso de mejoramiento continuo acorde con el propósito de la educación. Sin embargo para el estado, calidad universitaria puede significar cuantos estudiantes terminan sus estudios, en que tiempo y a que costo. Para los empleadores este término podría referirse a los conocimientos, habilidades y actitudes obtenidas durante el periodo de estudio, para los estudiantes este concepto podría estar conectado con la contribución que ellos reciben para su desarrollo individual y la preparación para una posición en la sociedad y para los docentes podría significar buena capacitación académica, buena transferencia de conocimientos en un ambiente de buen aprendizaje y buenas relaciones entre la enseñanza y la investigación.

Debido a lo anterior es que diversos especialistas en este tema coinciden que la mejor forma de abordar el tema en la calidad universitaria es una cuestión de negociación entre las partes interesadas para ponerse de acuerdo en lo que ello significa y que espera cada uno de ellos de su implantación y gestión.
En forma práctica este acuerdo tiene lugar cuando una organización educativa decide con sus grupos de interés bajo que Estándares (especificaciones) se evaluará como institución o como carrera.

Así por ejemplo una universidad podrá acordar con sus grupos de interés (sector empresarial, estado, egresados etc) la adopción de estándares para medir la calidad de la institución, incidiendo mas en los detalles de formación antes que en la investigación, es decir para esta organización el concepto de Calidad Universitaria esta mas ligado a tener buenos profesionales antes que desarrollar nuevos conocimientos o tecnología, mientras que para otra institución la calidad puede ser al revés, ellos pueden haber decidido que la calidad se mide por la cantidad de sus trabajos de investigación, de sus artículos científicos, con el numero de patentes etc.

Algunos conceptos:

• "Calidad Universitaria es la provisión de servicios accesibles y equitativos con un nivel profesional de excelencia, optimizando los recursos y logrando la adherencia y satisfacción del usuario"
• "Calidad Universitaria es un conjunto de procesos que transforma los requisitos y recursos en características específicas de un producto, proceso o sistema"
• "Calidad Universitaria es la prestación eficaz de un servicio educativo, tomando 2 aspectos:
  • Interno. Es aquella que observa el usuario, se ve reflejado en el buen manejo organizacional de la Gestión de la Universidad.
  • Externo. Es la que percibe, valora y constituye los árbitros de la calidad en el mismo"

Propuesta de concepto de Calidad Universitaria de la UPT:

Para la Comisión Permanente de Autoevaluación y Acreditación Institucional de la UPT, la “Calidad Universitaria” es multidimensional, dinámica, innovadora e inagotable que abarca el total de las Actividades de la Universidad, buscando la mejora continua en respuesta a sus necesidades.